یادداشت عضو کمیسیون حقوقی خانه ی سازمان های غیردولتی استان مرکزی

به گزارش اخبار روزانه استان مرکزی و به نقل از تابناک از استان مرکزی، مهرداد فولادی شهروند داوطلب، کارشناس ارشد حقوق و عضو کمیسیون حقوقی خانه ی سازمان های غیردولتی استان مرکزی در یادداشتی نقاط ضعف آئین نامه ابلاغی سازمان های مردم نهاد را مورد بررسی قرار داده است که خواندن آن خالی از لطف نیست. متن یادداشت بدین شرح است:

بدون شک یکی از مهم ترین حوزه هایی که در امر توسعه و پیشرفت در دیدگاه صاحب نظران دائما مورد توجه قرار گرفته است نقش عامل سرمایه بوده است. هر یک از صور مختلف سرمایه اعم از طبیعی، فیزیکی، اقتصادی، انسانی، فرهنگی و اجتماعی در ادوار مختلف به عنوان کانون و محور توسعه قلمداد گردیده است. پس از گذر از توجهات فراوان به بعد اقتصادی در ادوار پیشین و با شروع و افزایش پیامدهای انقلاب صنعتی از جمله افزایش آسیب های اجتماعی، جرم، بزهکاری و غیره مرکز توجهات به سوی ابعاد دیگر و به خصوص ابعاد احتماعی متمرکز گردید و لذا بر اساس مفهوم سازی مجدد در پارادایم جدید توسعه تاکید بر مولفه های سرمایه اجتماعی و توانمند سازی آن مورد توجه قرار گرفت.

درکشور های غربی، مشارکت های اجتماعی از سابقه ی کمتری نسبت به کشور ما برخوردار است. چرا که به دلیل پیشینه تاریخی طولانی مشارکت های مردمی در شکل گروه های همیاری و آموزه های دینی واخلاقی که مشوّق افراد نسبت به این امور می باشد ظرفیت های مشارکت مردمی همیشه وجود داشته است و فقط در برهه های مختلف دچار نوسانات شده است به همین دلیل در قوانین کشور از جمله قوانین بالادستی و یا قوانین اخیرالتصویب از جمله قانون آئین دادرسی کیفری مصوب۱۳۹۲ به صراحت به استفاده از مشارکت های مردمی در قالت نهاد های رسمی و مدنی مثل تشکل های مردم نهاد و یا در اشکال سنتی و دیرینه ی آن مثل هیئات و مساجد وغیره که می تواند دارای آثارتوسعه ای مثبت باشد اشاره گردیده است.

امروزه این تشکل ها می توانند به عنوان شرکای دولت و نه بازوران اجرایی آن در پیشرفت کشور در ابعاد مختلف توسعه ی پایدار جامعه، نقش بسزایی را ایفا نمایند. اگر چه در الگوی جدید فعالیت های مدنی و در تعریف اصولی از تشکل های مردم نهاد دولت ها و اراده ی آنان در تأسیس و اداره ی این تشکل ها نقش ندارد اما با اعمالی چون تصویب قوانین مرتبط، صدور مجوز فعالیت و ایجاد جایگاه قانونی برای آنان و حق نظارت بر عملکرد ایشان وغیره، به طور غیر مستقیم بر فعالیت ایشان و میزان آزادی عمل آنان تأثیر می گذارند.

در راستای شکل گیری و سامان دهی به فعالیت های داوطلبانه، در ابتدای دولت نهم در سال ۱۳۸۴، آئین نامه ی اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد به تصویب هیأت محترم دولت وقت رسید. این آئین نامه با تمام نقاط مثبت و ضعفی که داشت به مدت ۱۱ سال و اندی به عنوان تنها مبنای رسمی و قانونی تشکل های مردم نهاد مورد استفاده ایشان بود؛ که اخیراً در ابلاغیه ای از سوی معاون محترم ریاست دولت یازدهم، علی رغم وعده وعید ها از سوی مقامات مختلف دولت و تلاش هایی که توسط این تشکل ها برای ارتقای جایگاه خود از سطح یک آئین نامه به یک قانون جامع و کامل انجام گرفته بود آئین نامه ای دیگر با تکرار نواقص آئین نامه ی قبلی و چه بسا ورود نواقص تازه و البته اصلاحاتی بسیار اندک در برخی از موارد به سازمان های ذیربط دولتی و غیر دولتی ابلاغ گردید.

این آئین نامه در حالی به تصویب هیأت محترم دولت رسید که تمام تشکل های مردم نهاد و فعالان این حوزه با وجود فعالیت های خویش در ارائه ی لایحه ی پیشنهادی به مراتب جامع و کاملی که برای تشکل های مردمی و با همکاری حقوقدانان فعال در این بخش تدوین کرده و به وزارت کشور تحویل داده بودند امید داشتند تا با رویکرد ظاهراً مثبت مقامات دولتی این لایحه به مجلس شورای اسلامی راه یابد و به تصویب برسد و به عنوان اولین سند قانونی تشکل های مردم نهاد جایگاه ایشان را از یک آئین نامه که می تواند به راحتی دستخوش تغییرات و سیاست های مقطعی در رفت و آمد دولت ها قرار گیرد به یک قانون مصوب مجلس و جامع و شامل ارتقاء بخشد.

هر چند این آئین نامه در برخی از زمینه های بسیار محدود اصلاحاتی را اعمال کرده است که البته قابل تقدیر بوده و به عنوان تنها نقاط قوت آن شناخته می شوند اما اگر بخواهیم آن را در معرض ارزیابی قرار دهیم با وجود نقاط منفی و مبهم بسیار که در ادامه به آن اشاره خواهد شد باید آن را در مجموع یک آئین نامه ی بسیار ضعیف و غیرکارشناسی در مقایسه با قوانین سازمان های مردم نهاد در کشورهای پیشرفته و حتی نسبت به آئین نامه گذشته در داخل کشور دانست. نواقص و ایرادات این آئین نامه را می توان تحت عناوین زیر دسته بندی کرد:

نواقص اصولی و مبنایی:

اولین مشکلی که در این آئین نامه به چشم می خورد مربوط به تعریفی است که در ماده یک از نهاد های مدنی ارائه شده است. در این تعریف تنها فعالیت در راستای توسعه ی اجتماعی، فرهنگی و به طور ناباورانه ای سیاسی برای این تشکل ها ذکر شده است. فارغ از اینکه توسعه ی سیاسی، اصولاً و بنابر مواد بعدی همین آئین نامه و همچنین قانون فعالیت احزاب مصوب ۱۳۶۰، باید از زمره ی وظایف و اختیارات و صلاحیت های این تشکل ها خارج باشد انسداد طریق در گام برداشتن این تشکل ها در مسیر توسعه ی ابعاد مهمی ازجمله ابعاد مذهبی، اقتصادی و نه انتفاعی ، پزشکی و بهداشت عمومی، علمی و غیره از جمله مهم ترین نقاط ضعف بسیار کلیدی این آئین نامه می باشد؛ بالأخص در عصر فعلی که کشور بیش از هر زمان دیگری به توسعه ی اقتصادی آن هم به بهترین وجه آن یعنی به صورت مشارکت مردمی و البته دانش بنیان و پایدار و خیریه ای که انتفاع شخصی در آن مطرح نبوده و از آن مهم تر در راستای سیاست های ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری در رابطه با اقتصاد مقاومتی می باشد نیازمند است.

این آئین نامه همچنین مشکلات عدیده ای را در بحث نوشتاری و آئین نامه نویسی نیز در بر دارد برای مثال در ابتدای این آئین نامه تشکل هایی که در راستای توسعه ی فرهنگی گام بی می دارند را نهاد مدنی دانسته است و به نوعی تحت شمول این آئین نامه قرار داده است در حالی که در تبصره ۳ ماده ۲، موسسات فرهنگی، هنری و ادبی را به طور عام و مطلق از شمول این آئین نامه خارج دانسته است.

نواقص ساختاری در تشکل ها و شبکه ها:

از جمله ایرادات دیگر این آئین نامه که در تبصره ی دوم از ماده دوم مشاهده می گردد این نکته است که ادبیات حاکم بر این تبصره به نوعی شبکه های تشکل های مردم نهاد را به طور ضمنی نوعی تشکل می داند در صورتی که شبکه ها با شرایطی که در ماده ۴ از این آئین نامه ذکر شده است اجتماعی از تشکل های مردم نهادی است که موضوع فعالیت ایشان مرتبط با یکدیگر می باشد و خود نمی تواند یک تشکل محسوب گردد البته این ادعا را می توان از تفکیکی که در بند «ث» از ماده ۸ این آئین نامه صورت گرفته است اثبات نمود.

دومین اشکال این تبصره از این جهت قابل بحث است که هرچند عدم نیاز به اخذ مجوز و ثبت تشکل ها به نوعی تسهیل روند و گامی در جهت افزایش مشارکت های اجتماعی محسوب می گردد اما چطور می توان با وجود مواد قانونی که اشاره به وجود شخصیت حقوقی مستقل تشکل ها پس از ثبت در اداره ثبت شرکت ها و موسسات غیر تجاری دارد تشکل های محلی را از این حکم مستثنی نمود؟! مهم تر اینکه اگرچه به نوعی می توان گفت نظارت بر تشکیل این تشکل ها توسط بخشداری ها طبق این آئین نامه همچنان امکان پذیر خواهد بود اما مستثنی نمودن آنان می تواند مشکلات عدیده ای را در عملیات اداری و مالی آنان از جمله عملیات افتتاح حساب های بانکی به نام تشکل جلب حمایت و اعتماد مردم، ارائه ی اظهارنامه های مالیاتی، اخذکد اقتصادی و استفاده از معافیت های قانونی وغیره را به وجود آورد. چه بسا منتفع دانستن این تشکل ها از حقوق قانونی مذکور در این آئین نامه با وجود عدم اخذ مجوز فعالیت و ثبت، توسط نهاد های دولتی و… مورد خدشه قرار گیرد و این نیز خود محل تأمل است.

نواقص در روند کسب مجوز و مراجع ذیصلاح:

ایراد بسیار مهمی که از ابتدای عمر تشکل های مردم نهاد تا به حال چه در زمان حاکمیت آئین نامه ی قبلی و چه در زمان حاکمیت این آئین نامه وجود داشته و همچنان وجود دارد اوضاع نابسامان تعیین مرجع واحدی به عنوان مرجع صدور پروانه فعالیت این تشکل ها می باشد فارغ از این موضوع که آیا می توان قائل به صدور پروانه فعالیت توسط دولت برای این تشکل ها بود یا قائل به صدور پروانه فعالیت برای آنان توسط افراد منتخب خودشان و البته در چارچوب قانون بود همانند اصناف، مشخص نبودن یک مرجع واحد برای صدور پروانه فعالیت این تشکل ها خود به معضلی در وضعیت کنونی تبدیل شده است به گونه ای که وزارت ورزش و جوانان، سازمان بهزیستی، وزارت کشور، سازمان محیط زیست، سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی، سازمان تبلیغات اسلامی، سازمان اوقاف و امورخیریه و بعضاً نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و کمیته امداد امام خمینی(ره) به عنوان جمعی از مراجع صدور پروانه فعالیت برای ایشان مجحسوب می گردند حال آنکه در این آئین نامه تعیین تکلیف در رابطه با این موضوع همچنان صراحتا صورت نگرفته و حتی در تبصره ۲ از ماده ۱۴، برای جوانان این امکان را مطرح کرده که می توانند در خواست تاسیس تشکل خویش را فارغ از مشخص بودن موضوع آن تشکل و مرتبط بودن آن به وزارت ورزش و جوانان و بدون تعریف کردن محدوده ی سنی جوانان، به ایشان ارائه نمایند و البته شاید بتوان این گونه تفسیر کرد که با توجه به ساختار جدید شورا های حمایت و توسعه تشکل ها در سطوح ملی، استانی و شهرستانی این شورا ها تنها مرجع صدور پروانه برای تشکل ها خواهند بود که این تفسیر با وجود قرینه ی پیش گفته، کمی بعید به نظر می رسد.

ایراد بعدی که می توان در این بخش به این آئین نامه وارد نمود در رابطه با ترکیب شورا هایی تحت عناوین شوراهای ملی، استانی و شهرستانی در جهت نظارت، توسعه و حمایت از تشکل هاست. هرچند باید افزایش تعداد نمایندگان تشکل ها در این شورا ها را نسبت به هیئات نظارت در آئین نامه ی قبلی یک نقطه ی مثبت و به عنوان پیشرفت در نظر گرفت اما حذف نمایندگان شورای عالی استان ها، شورای استان و شورای شهرستان به ترتیب از شوراهای ملی، استانی و شهرستانی توسعه و حمایت از تشکل ها و همچنین افزایش نمایندگان دستگاه های دولتی، تغییر ترکیب و تخفیف جایگاه ریاست شورای استانی از سطح استاندار به معاون استاندار نقاط منفی این آئین نامه محسوب می گردد. همچنین در رابطه با سطح اختیارات این شورا ها نکته ی مثبتی که می توان ذکر کرد محدود نمودن اختیارات قهرآمیز شوراهای استانی و شهرستانی در ارائه ی تقاضای انحلال دائم تشکل های متهم به تخلف از مقامات صالح قضایی است. به این صورت که در زمان حاکمیت آئین نامه قبلی هر کدام از شورا می توانستند در شرایط مربوطه، تقاضای انحلال تشکل تحت پوشش خویش را از مرجع قضایی بنمایند. اما در آئین نامه ی جدید این اختیار تنها در حیطه ی صلاحیت شورای ملی قرار گرفته است و با توجه به سطح فعالیت این شورا و اعضای بسیار معتبر حقوقی عضو در آن و همچنین با توجه به قابلیت اعتراض به تصمیمات شورا های شهرستانی و استانی به ترتیب در شورای استان و ملی، می توان گفت که سطح اعمال سلیقه های شخصی در مواجهه با تشکل ها تا حد بسیار زیادی،کاهش می یابد. هرچند نقص بسیار مهمی که متأسفانه در آئین نامه ی جدید به وجود آمده است، عدم ذکر قابلیت اعتراض به تصمیمات شورای ملی در دیوان عدالت اداری است. حال آنکه این امکان در زمان حاکمیت آئین نامه قبلی وجود داشت ولی با توجه به عدم ذکر این امکان در این آئین نامه، وجود یا عدم آن می تواند مورد تردید واقع شود.

از جمله مواضع تندی که این آئین نامه در محدوه ی اختیارات شوراهای مذکور، و نسبت به آئین نامه قبلی در مقابل تشکل ها اتخاذ کرده است، حذف مرحله ی تذکر شفاهی با مهلت یک ماهه برای اصلاح وضعیت، برای تشکل هایی است که بنابر تصویب شورا ها تخلفی را مرتکب گشته اند؛ و عملاً مراحل مقابله با تشکل ها از ۴ مرحله به ۳ مرحله تقلیل پیدا کرده است که می تواند موضعی مشدد نسبت به آئین نامه قبلی محسوب گردد.

نواقص در حقوق و اختیارات تشکل ها:

در رابطه با حقوقی که برای تشکل ها در ماده ۲۹ این آئین نامه پیش بینی شده است، تفاوت محسوسی نسبت به آئین نامه ی قبلی اعمال نگردیده است. مگر در رابطه با حق دادخواهی در مراجع شبهه قضایی که در آئین نامه جدید حذف گردیده است و در شرایطی می تواند مشکلاتی را در راستای نیل به اهداف برخی از تشکل ها برای آنان ایجاد نماید. و یا اینکه در آئین نامه قبلی برای برگزاری راهپیمایی قید کسب مجوز از مراجع مربوطه آورده نشده بود_هرچند عملا احتیاج به کسب مجوز بنابر قوانین دیگر و مصوبات شورای تامین وجود داشت_ ولی در این آئین نامه ی این قید صریحا آورده شده است. البته در آئین نامه ی قبل، حق دسترسی آزاد به اطلاعات غیر طبقه بندی شده موسسات عمومی و لزوم دعوت از تشکل ها در روند تصمیم سازی و تصمیم گیری و حسب مورد جلسات مرتبط برای تشکل ها ذکر شده بود که به موجب مصوبه مورخ ۲۹/۰۲/۱۳۸۶ هیات محترم وزرا، این حق حذف گردید. همچنین نکته مهم تر اینکه حق عضویت تشکل های داخلی در شبکه های بین المللی تشکل های مردمی، که می توانست سبب انتقال تجربیات در سطح بین المللی گردد، در آئین نامه جدید حذف گردیده است.

در حوزه ی اختیارات تشکل های مردمی در راستای جذب کمک ها و حمایت های بین المللی، نقصی که در این آئین نامه به چشم می خورد و کاملا متضاد با موضع آئین نامه ی قبلی می باشد، لزوم کسب مجوز جهت جذب این اعتبارات از سازمان ها و مجامع فرا مرزی به صورت عام و مطلق، از کارگروهی متشکل از وزارت کشور، وزارت امور خارجه و وزارت اطلاعات و حسب مورد دستگاه های تخصصی مربوطه می باشد. حال آن که در آئین نامه قبلی، سازمان ها و مجامع رسمی بین المللی و آژانس های زیرمجموعه سازمان ملل متحد که اسامی آن توسط وزارت امور خاجه می باست ابلاغ می گردید، از این حکم استثناء شده بودند.

یکی از موضوعاتی که در این آئین نامه می تواند قابل تأمل باشد، مفهوم مخالفی است که از ماده ی ۳۲ این آئین نامه برداشت می شود و آن، اینکه بنابر این ماده، تقسیم اموال و مازاد درآمد تشکل در میان موسسان، اعضا و مدیران قبل از انحلال ممنوع است. مفهوم مخالفی که از این ماده به ذهن متبادر می گردد اینکه انجام این عمل بعد از انحلال تشکل، مجاز می باشد و این موضع باعث وجود تالی فاسد خواهد گشت. حال آنکه در آئین نامه قبلی، عبارت «پس از انحلال» نیز پیش بینی شده بود.

نتیجه گیری:

در نهایت می توان گفت که از بزرگترین مشکلات هر قانون، عدم ذکر جزئیات مهم و ارجاع آن به آئین نامه های اجرایی و باتبع از مشکلات هر آئین نامه ای، عدم ذکر این جزئیات و ارجاع آن به دستورالعمل های اجرایی می باشد. با نگاهی به مفاد این آئین نامه می توان متوجه شد که به جز مواردی که صراحتا توسط آئین نامه منوط به تدوین دستورالعمل شده اند، به دلیل ابهامات بسیار و کلی گویی های فراوان در اکثر موضوعات این آئین نامه از جمله فعالیت های شبکه ای و کم و کیف آن، کم و کیف تایید یا رد صلاحیت متقاضیان تاسیس تشکل یا شبکه و طرق اعتراض به آن، کیفیت پاسخ گویی مراجع نظارتی و… این آئین نامه نیاز مبرم به بازنگری کلی و به پیشنهاد نویسنده استفاده حداکثری از مفاد همان لایحه ی پیشنهادی تشکل های مردم نهاد که توسط این تشکل ها به وزارت کشور ارسال گردیده است، دارد.

در پایان باید گفت، فعالان اجتماعی در حوزه ی تشکل های مردم نهاد، امید آن داشتند که این تصمیم شتاب زده هیات دولت در تصویب بسیار ناگهانی این آئین نامه، بدون توجه به زحمات و اقدامات کارشناسی شده ی ایشان در تدوین لایحه ی پیشنهادی خویش که تا حد بسیار زیادی تمامی نقایص و معایب پیش گفته را رفع کرده بود، صورت نمی گرفت و امیدشان ناامید نمی گشت. و علی رغم وعده های مسئولان دولتی و رویکرد ایشان بالأخص شخص رئیس جمهور در جلسات و نشست های مختلف این تصمیم گرفته نمی شد و به تشکل های مردم نهاد به عنوان یک عامل محرّک و موثر در تمامی عرصه های پیشرفت و توسعه ی پایدار جامعه، نگاهی ویژه توسط مسئولین دولتی وجود می داشت.

مهرداد فولادی

شهروند داوطلب و کارشناس ارشد حقوق

عضو کمیسیون حقوقی خانه ی سازمان های غیردولتی استان مرکزی